Як зробити Київ енергоефективним містом

На протяжении последних лет одной из существеннейших статей расходов местного бюджета является оплата тепло- и энергоресурсов бюджетных учреждений (поликлиники, школы, детские сады).

Учитывая подобную ситуацию, города, и в первую очередь Киев, остро нуждаются в новых механизмах энергосбережения, которые позволят достичь сразу несколько целей – сократить бюджетные затраты на энергоносители, обновить коммунальный фонд, привлечь к разрешению этой проблемы частных инвесторов.

Одним из таких механизмов может стать энергосервисный договор, широко применяемый в Европейских государствах, который показал свою высокую эффективность и выгоду, как для коммунального/государственного сектора, так и для частных инвесторов.

Суть энергосервисного контракта заключается в том, что энергосервисная компания за свой счет проводит энергосберегающие мероприятия (установка индивидуальных тепловых пунктов, замена окон, утепление фасадов и т.д.) достигая при этом экономии энергоресурсов, а заказчик энергосервиса (город) возмещает компании проведенные мероприятия за счет как раз достигнутой экономии, и так до полной окупаемости.

Соответственно, город  не тратит средств больше чем прежде на энергоресурсы, а в итоге, получает термомодернизированное здание и, в последствии, после окончание энергосервисного контракта, тратит меньше бюджетных средств на содержание такого объекта. 

Внедрение такого механизма в городе Киеве имело бы колоссальные преимущества для коммунальной сферы и при этом без увеличения бюджетных затрат.

Это позволило бы в большинстве бюджетных учреждений утеплить фасады, кровлю, осуществить модернизацию системы отопления, и более того предоставило бы возможность поменять и внешний вид зданий. А с другой стороны – оживило бы предпринимательскую среду и предоставило бы новые возможности для частных инвестиций, показывая и доказывая, что с городом можно работать эффективно, долго и выгодно.

Но, к сожалению, идею так и не удалось воплотить в жизнь, причиной чему послужила неудача на законотворческом поприще. 

Вследствие долгой работы специалистов, среди которых,  к сожалению, не были надлежащим образом представлены муниципалитеты, 9 апреля 2015 года был принят Закон Украины с многообещающим названием "О внедрении новых инвестиционных возможностей, гарантировании прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности для проведения масштабной энергомодернизации" (далее – Закон об Эско).

И хотя название Закона говорит о "масштабной энергомодернизации", но, к сожалению, нормы и механизмы, предусмотренные этим законодательным актом, говорят о невозможности достижения заявленной цели. Не удивительно, что почти год спустя со дня принятия, мы не можем наблюдать ни единого успешного запуска проекта.

Исходя из практического опыта внедрения Закона об Эско, можно обозначить несколько принципиальных проблем, требующих исправления.

Тендер или конкурс

Почему не тендер

Закон предусматривает выбор энергосервисный компании путем проведения тендера согласно Закону Украины "О проведении государственных закупок" (далее – Закон о госзакупках).

Практика показала, что выбор является неоправданным по ряду причин.

1) Закон о госзакупках используется при проведении закупки товаров, работ или услуг, причем весьма конкретных и строго определенных. Заказчик четко понимает, что он покупает, согласно экономического классификатора, и формирует свои требования и критерии к предмету закупки.

В то же время, энергосервисный договор по своей сути является  договором о совместной деятельности и включает в себя разные виды договоров – покупка товаров, проведение работ, монтаж, мониторинг, обслуживание и т.д. То есть все из перечисленного, и что обязательно – совместную работу заказчика (города) и исполнителя (инвестора) на протяжении всего срока договора (до 10 лет) по обеспечению экономного и оправданного энергопотребления. 

2) Закон о госзакупках применяется в случае непосредственного расходования бюджетных средств, в то же время, энергосервисный договор предусматривает оплату за счет экономии ресурсов, по сути, более являясь возмещением вложенных энергосервисной компанией средств, чем стандартной оплатой за работы, товары или услуги.

3) Закон о госзакупках предполагает, что заказчик тендера формирует предмет закупки, технические требования к нему и тендерную документацию.

В то же время, согласно Закону об Эско, заказчик лишен права выдвигать малейшие условия и требования к закупке, фактически не понимая, что же конкретно он покупает.

Город не может обозначить свои приоритеты и видение. Все что известно сторонам на этапе оглашения тендера – это объект энергосервиса и базовый уровень (усредненное за три последних года значение бюджетных затрат на энергоресурсы).

При таких обстоятельствах выбрать обоснованное предложение просто невозможно.

Более того, город лишается шанса провести комплексную энергомодернизацию зданий бюджетной сферы, став заложником недорогих и быстротекущих проектов, после реализации которых, объекты будут лишаться своей инвестиционной привлекательности для энергосервиса. 

4) Договора госзакупок по большей части заключается по тем сделкам, которые предполагается осуществить до конца текущего года. В то же время, энергосервисный договор это партнерство сроком до 10 лет.

5) Закон о госзакупках предусматривает четкие сроки проведения процедуры тендера и заключения договора. Но выдержать эти сроки возможно лишь в том случае, когда проводятся закупки определенных товаров, услуг или работ по заранее ясным условиям.

Почему конкурс

Энергосервисный договор это сложный комплекс правоотношений и взаимодействия между двумя сторонами – публичным и частным партнером.

В данном случае отсутствует покупатель и продавец, заказчик и подрядчик, тут возникает партнерство, и достижение цели этого партнерства зависит от выполнения каждым взятых обязательств.

Экономия энергии не будет достигнута если город, который остается собственником и пользователем объекта энергосервиса, не будет выполнять своих обязательств по эксплуатации, энергосервисная компания не получит возмещения вложенных средств, если город не будет предусматривать бюджетные средства по установленному базовому уровню и т.д. 

По этому, исходя из природы правоотношений, правильным путем будет использование  Закона Украины "О государственно-частном партнерстве" (далее закон о ГЧП), так как энергосервис попадает под все четыре признака ГЧП, определенных статьей 1 упомянутого Закона:

- достижение более высоких технико-экономических показателей проекта ежели в случае самостоятельной реализации проекта городом/государством (город в состоянии за счет бюджетных средств самостоятельно заказать работы по термомодернизации, но при использовании энергосервиса модернизация осуществляется за счет средств инвестора и дополнительных затрат бюджет не несет; более того, в первом случае отсутствуют гарантии достижения экономии на запланированном уровне, а при энергосервисе именно это является целью);

- долгосрочность отношений (от 5 до 50 лет). По проведенным расчетам средний срок окупаемости проекта – 8 лет, максимальный – 15 лет;

- передача частному партнеру части рисков связанных с реализацией проекта (Законом об Эско предусматривается, что в случае не достижения заявленной экономии, разницу между задекларированной и фактически достигнутой экономией погашает за свой счет энергосервисная компания);

- внесение частным партнером инвестиций в объекты партнерства (энергосервисный договор предусматривает, что все энергосберегающие мероприятия осуществляются за счет энергосервисной компании).

Закон о ГЧП предусматривает определение частного партера (инвестора) путем проведения конкурса по процедуре, которая решает проблемы, упомянутые выше – участие города в определении потребностей и своих требований к проекту, детальный и глубокий поход к определению партнера, отсутствие невыполнимых и необоснованных сроков для заключения договора.

Цена энергосервисного договора

Закон об Эско определяет цену договора как сумма экономии, полученная на протяжении срока проекта, с учетом цены (тарифа) на энергоресурсы действующей в момент заключения договора.

Но подобное ограничение является необоснованным и вряд ли заинтересует кого-либо из инвесторов. Оплата энергосервиса должна производиться с учетом тарифов, действующих в период достижения такой экономии. 

Другими словами, цена договора не может быть зафиксирована в определенной неизменной сумме, так как, по сути, является динамичной, привязывается к объему экономии в Гкал или кВ и рассчитываться на дату оплаты энергосервиса.

Город в этом случае ничего не теряет, так как не возникает дополнительных затрат  – аналогичная сумма была бы направлена на оплату энергоресурсов, если бы энергосервис не проводился в принципе. Но при этом нивелируется  риск нестабильности национальной валюты и частично покрываются валютные риски инвестора, учитывая, что тарифы формируются исходя из закупочных цен на сырье.

Еще одно необоснованное ограничение предусмотренное Законом – ограничение выплачиваемой енергосервисной компании экономии в размере лишь 80-90 процентов от достигнутой в целом экономии.

Трудно определить подобный подход как эффективный механизм задекларированных новых инвестиционных возможностей или обеспечение законных интересов инвестора.

Законодатель не учитывает, что именно энергосервисная компания несет больший экономический риск – именно инвестор вкладывает свои средства для проведения энергомодернизации, не имея при этом существенных гарантий возврата, и, соответственно, именно ему вложенные средства должны быть возвращены в обоснованный разумный срок, а установленное ограничение отдаляет его.

Интересно и то, что сэкономленные благодаря энергосервису 10-20 процентов экономии город не обязан тратить на те же мероприятия по тому же объекту энергосервиса.

Срок энергосервисного договора

Закон об Эско установил максимальный срок действия проекта – 10 лет. Но просчитав возможный экономический эффект становиться очевидной ошибочность такого ограничения.

Во-первых, проведение комплексной энергомодернизации становится невыгодным инвестору – существует высокий риск невозврата понесенных затрат, не говоря уже о получении прибыли.

Во-вторых, привлекательными становятся лишь некоторые незначительные по вложению и краткосрочные по окупаемости мероприятия (например, замена окон, установка индивидуальных тепловых пунктов -ИТП), но при этом такие объекты потеряют инвестиционную привлекательность для более основательного энергосервиса – проведение полной энергомодернизации зданий, в чем город заинтересован больше всего.

Исходя из сказанного, увеличение максимального срока энергосервисного договора до 15 лет позволит и городу и инвестору реализовать свои цели: город обновит коммунальный фонд, инвестор – обеспечит возврат вложенных инвестиций и получит прибыль.

Вывод

Учитывая сказанное, можно с уверенностью утверждать – энергосервис согласно действующего Закона об Эско, к сожалению, работать не будет никогда. 

Причина – не достаточно глубокая проработка закона или влияние на разработчиков не совсем заинтересованных субъектов. В результате – никаких "новых инвестиционных возможностей" для проведения "масштабной энергомодернизации".

В то же время, Эско-механизм должен заработать, его возможная польза и эффективность для коммунального сектора неоспорима. Единственное, что необходимо сделать, это переписать действующий Закон, применив принципиально новый подход.

По моим подсчетам, рынок энергосервиса может привлечь более $2,5 млрд. инвестиций только в Киеве. А через 3-4 года уменьшить реальное потребление энергоносителей на 40-50%, чем существенно снизит потребность государства в иностранной валюте.

Игорь Никонов, советник главы КГГА